Na última década, vários fatores contribuíram para a deterioração das relações entre a China e a União Europeia. Desses fatores, o investimento da China em infraestrutura estratégica é frequentemente negligenciado, apesar do papel que desempenhou em alimentar a desconfiança mútua e em levar a Europa a adotar a postura muito mais defensiva que agora adotou.
Quem se lembra hoje que durante a cimeira de 2013 em Pequim, os dois lados concluíram um acordo Agenda China-UE 2020 para Cooperação Estratégica? Em retrospectiva, este documento representou o auge da estratégia optimista de envolvimento que ainda prevalecia na Europa naquela altura. Economicamente, a maior prioridade mencionada foi a negociação de um Acordo de Investimento que abrangesse a protecção do investimento e o acesso ao mercado, apresentado como um precursor de um “ACL profundo e abrangente”.
Os europeus há muito esperavam que a China cooperasse em questões de segurança internacional, mas a liderança de Hu Jintao-Wen Jiabao (2002-2012) via o relacionamento principalmente pela lente do comércio, acesso ao mercado único da União Europeia e tecnologia e investimento europeus. Assim, foi surpreendente quando a China concordou em incluir um “pilar de paz e segurança” na agenda bilateral, visando um ciberespaço seguro, um diálogo fortalecido sobre direitos humanos e consultas aprimoradas sobre a África, Ásia Central, América Latina e regiões vizinhas tanto da União Europeia quanto da China.
A cúpula de 2013 foi a segunda reunião China-UE desde que Xi Jinping ascendeu ao poder supremo na China, como o principal líder do estado, dos militares e do Partido Comunista Chinês. Alguns na Europa acreditaram otimista (e brevemente) que o fim da era Hu-Wen levaria à remoção de pelo menos alguns dos obstáculos que dificultavam o desenvolvimento da parceria China-UE.
No entanto, com Xi no comando, ocorreu exactamente o oposto: os obstáculos acumularam-se, levando a uma crescente decepção e desconfiança mútua. Na frente da segurança internacional, depois de uma década sem qualquer registo de cooperação significativa, apesar das boas intenções comunicadas no comunicado de 2013, a China e a União Europeia terminaram agora em lados opostos da guerra Rússia-Ucrânia, tanto que alguns em A Europa argumenta que a China deveria ser considerada uma ameaça à segurança europeia.
Economicamente, há uma preocupação crescente de que a União Europeia e a China possam estar nos estágios iniciais de uma guerra comercial, especialmente se os Estados Unidos intensificarem suas medidas comerciais contra a China após as eleições presidenciais de novembro de 2024 e a pressão dos EUA sobre a Europa para se alinhar se intensificar – embora também se possa argumentar que fortes medidas comerciais dos EUA contra a China levariam Pequim a se tornar mais flexível em relação à Europa. Por enquanto, o que vemos é o ápice de uma tendência que se desenvolveu na última década, durante a qual a União Europeia não teve a alavancagem para lidar com os desequilíbrios e assimetrias nas relações China-UE.
A conclusão de 2020 do Acordo abrangente sobre investimentofrequentemente citado pela China como evidência de sua disposição de ser flexível no acesso ao mercado, teria abordado apenas marginalmente essas questões – e o acordo agora está congelado devido a desacordos políticos. Em vez disso, a União Europeia se concentrou em construir uma caixa de ferramentas de medidas defensivas. Algumas delas são novas, como o Instrumento Anticoerção, o regulamento de triagem de IED e o Instrumento Internacional de Aquisições. Outras foram revisadas e atualizadas, como controles de exportação de uso duplo e medidas antissubsídios. Quando as consultas falham, fortalecer as defesas se torna o único meio viável de reequilibrar um relacionamento assimétrico.
O investimento em infraestrutura tem sido a espinha dorsal do milagre econômico da China desde o lançamento das reformas econômicas no final dos anos 1970, criando novas oportunidades para o empreendedorismo privado – e uma enorme escala de mercado para as empresas estatais do país. No entanto, desde que Xi Jinping declarou “Nova era,” O interesse da China em infraestrutura estratégica evoluiu além do desenvolvimento puramente econômico. A combinação da escala de mercado da China, a visão de Xi para a liderança global da China e a tendência de grandes empresas de infraestrutura chinesas de buscar integração vertical mudaram a perspectiva da Europa, de uma centrada no desenvolvimento econômico para uma focada em assimetrias injustas e nos riscos de segurança impostos pela alavancagem excessiva e acesso a dados sensíveis.
Consideremos três empresas em três setores diferentes: COSCO (China Ocean Shipping Company), a State Grid Corporation of China e a Huawei Technologies. Cada uma opera num sector considerado estrategicamente importante pelo governo chinês: respectivamente, comércio e logística globais, infra-estruturas e distribuição de energia, e telecomunicações e tecnologia. Cada um está investindo pesadamente em inovação. Cada um deles encontrou resistência politizada nos seus esforços de expansão na Europa, quer por razões de segurança nacional, quer por causa das distorções à concorrência no mercado livre induzidas pelo capitalismo de Estado chinês.
O domínio da COSCO na logística marítima decorre de sua integração horizontal e vertical abrangente: possuir e operar linhas de navegação, transportadoras, embarcações especializadas, terminais e estaleiros, e gerenciar a logística da cadeia de suprimentos. A COSCO se alinha aos objetivos de segurança nacional da China ao integrar ativos marítimos civis com operações militares, apoiando a marinha da China e aumentando a influência chinesa sobre as principais rotas comerciais.
A State Grid Corporation, que fornece electricidade a mais de mil milhões de pessoas em 26 províncias chinesas, obtendo receitas anuais superiores a 450 mil milhões de dólares, opera numa escala comparável a países inteiros. Exerce uma influência política significativa na China e desempenha um papel crucial na definição das políticas energéticas, incluindo os objetivos duplos de carbono da China. A empresa concentra-se em linhas de transmissão de ultra-alta tensão (UHV), investindo um recorde de US$ 76 bilhões somente em 2023 para expandir corredores UHV e apoiar a integração de energia limpa. Além disso, a State Grid busca a expansão global por meio de investimentos estratégicos em projetos de transmissão de energia.
A Huawei navegou habilmente pelas sanções dos Estados Unidos que muitos acreditavam que em 2020 e 2021 dizimariam seus negócios de design de smartphones e semicondutores. Aproveitando seu acesso privilegiado ao vasto mercado doméstico da China e investimentos substanciais em IA, computação em nuvem e sistemas operacionais, a Huawei experimentou um aumento significativo nos lucros no início de 2024. Em 2023, a empresa introduziu sua estratégia “All Intelligence”, com o objetivo de conectar tudo estendendo o alcance de modelos de IA em larga escala para indivíduos, famílias e organizações. Essa estratégia busca integrar perfeitamente os vários setores de negócios da Huawei.
Continua a existir uma certa ambivalência na abordagem da Europa às relações com os grandes intervenientes empresariais chineses, especialmente os envolvidos em infra-estruturas críticas. Embora exista uma consciência geral de que o sistema político da República Popular da China permite a possível mobilização estatal destas empresas como instrumentos de influência, controlo e possivelmente até retaliação durante períodos de tensões políticas, há uma falta de investimento na compreensão da sua estratégias autônomas e métodos operacionais.
Olhando para o futuro, a estrutura política dominante da Europa provavelmente priorizará a segurança econômica, visando proteger contra riscos excessivos de alavancagem, influência e controle, bem como distorções de mercado causadas por práticas de capitalismo de estado. Neste processo de redução de riscos, as medidas defensivas da Europa serão moldadas pela interação de três fatores: a intensificação das ações dos EUA contra empresas chinesas, o grau de assertividade chinesa no Leste Asiático e em apoio ao imperialismo russo, e a atratividade das ofertas de infraestrutura crítica da China em comparação com alternativas — incluindo alternativas a serem encontradas na Europa, de provedores europeus das necessidades de infraestrutura do continente a atividades no exterior dentro ou fora da estrutura do Global Gateway.
Dada a escala do desafio e independentemente da forma exacta de deterioração do ambiente de segurança internacional que possa ocorrer, é urgente que a Europa invista em capacidades de inteligência para melhor gerir os riscos, para continuar a dar prioridade à construção de uma caixa de ferramentas defensiva eficiente, e abraçar uma visão de infra-estruturas críticas como fonte de poder nas relações internacionais.
Este artigo foi publicado originalmente como introdução ao China Trends 20, a publicação trimestral do Programa para a Ásia no Institut Montaigne. O Institut Montaigne é um think tank independente e sem fins lucrativos com sede em Paris, França.
